Οι όροι «ιδιωτικοποίηση» ή «αποκρατικοποίηση» έχουν σταθερή
παρουσία τις τελευταίες δεκαετίες στο δημόσιο διάλογο. Και μόνο η ύπαρξη
δυο ταυτόσημων εννοιολογικά λέξεων φτάνει για να καταλάβει κανείς πως
το ζήτημα αυτό έχει προκαλέσει διαχρονικά έντονες πολιτικές
αντιπαραθέσεις. Οι δύο αυτές λέξεις εκφράζουν τη, εν μέρει ή εν όλω
μεταβίβαση της κυριότητας κρατικής περιουσίας, που μπορεί να είναι
επιχείρηση ή ακίνητο, έναντι αντιτίμου σε ιδιώτες.
(Μέρος Α΄)
«Ιδιωτικοποίηση», λοιπόν, ή «αποκρατικοποίηση»; Εξαρτάται αν
βλέπουμε το ποτήρι μισογεμάτο ή μισοάδειο. Στο άρθρο αυτό, που θα
δημοσιευτεί σε δυο μέρη, παρουσιάζονται τα οφέλη, τα προβλήματα και οι
γενικές αρχές που διέπουν τις ιδιωτικοποιήσεις. Στο δεύτερο μέρος θα
παρατεθούν δυο παραδείγματα χωρών που εφάρμοσαν μεγάλης κλίμακας
ιδιωτικοποιήσεις στην πράξη, η Γερμανία και η Σλοβακία.
Στη Χώρα μας ο διάλογος για τις ιδιωτικοποιήσεις εντάθηκε μετά την
υπογραφή του Μνημονίου, καθώς ένα τμήμα από τα κέρδη των
αποκρατικοποιήσεων μπορεί να χρησιμοποιηθεί για τη μείωση του δημόσιου
χρέους. Πολλές είναι οι εκτιμήσεις για το ύψος των κεφαλαίων που θα
μπορούσαν να αντληθούν από τις ιδιωτικοποιήσεις. Τόσο η Κυβέρνηση όσο
και η Αξιωματική Αντιπολίτευση έχουν παρουσιάσει σχέδια
ιδιωτικοποιήσεων της τάξης των 50 δισ. ευρώ, δίχως όμως να
παρουσιάσουν τις τεχνικές λεπτομέρειες του εγχειρήματος.
Στο πλαίσιο ενός ορθού προγραμματισμού, είναι σκόπιμο ορισμένες
κατηγορίες επιχειρήσεων και εκτάσεων που παρουσιάζουν ιδιαίτερα
χαρακτηριστικά να παραμείνουν σε κρατικό έλεγχο. Σε αυτές ανήκουν
δίκτυα υποδομών και ευαίσθητες για την ασφάλεια του κράτους συνοριακές
περιοχές.
Οφέλη από τις ιδιωτικοποιήσεις
Εάν οι ιδιωτικοποιήσεις σχεδιαστούν κατάλληλα, μπορούν να
επιφέρουν ουσιαστική βελτίωση στην παραγωγικότητα και την
ανταγωνιστικότητα των επιχειρήσεων. Είναι σημαντικό να γνωρίζουμε ότι
τα οφέλη δεν περιορίζονται στα άμεσα οικονομικά ανταλλάγματα που
ακολουθούν την κατακύρωση μιας σύμβασης στον πλειοδότη. Συχνά οι
επενδυτές προχωρούν σε επιπλέον παραγωγικές επενδύσεις προκειμένου να
αναπτύξουν περαιτέρω την επιχείρηση. Το σημαντικότερο, όμως, όφελος
προέρχεται από τη μεγαλύτερη απόδοση του συνόλου της οικονομίας, εντός
της οποίας θα αναπτυχθούν οι νέες επιχειρήσεις με τους όρους και τους
κανόνες της παγκόσμιας αγοράς.
Στη σχετική βιβλιογραφία διαβάζουμε πως τα άμεσα οικονομικά οφέλη
της ιδιωτικοποίησης αποτελούν μόνο το ένα τρίτο του συνολικού
μακροπρόθεσμου οφέλους. Τα υπόλοιπα δυο τρίτα προέρχονται από τα
λεγόμενα «εξωτερικά οφέλη», στα οποία ανήκουν και τα πολλαπλασιαστικά
οφέλη για την εθνική οικονομία. Πέρα από πολιτικά κριτήρια, ένας τρόπος
να αξιολογηθούν οι ιδιωτικοποιήσεις σε τεχνικό επίπεδο είναι με τη
λεγόμενη ανάλυση κόστους-οφέλους, κατά την οποία συγκρίνονται το
συνολικό αναμενόμενο όφελος μιας επιλογής έναντι του κόστους
υλοποίησής της. Για να έχει αντίκρισμα μια τέτοια μελέτη είναι απαραίτητο
να αποτυπωθεί και να κοστολογηθεί τόσο η κοινωνική διάσταση όσο και το
κοινωνικό μέρισμα που θα προκύψει από την ιδιωτικοποίηση.
Αρνητικές συνέπειες και εμπόδια
Προσεκτικός σχεδιασμός είναι απαραίτητος, ιδιαίτερα κατά τη φάση
της δημιουργίας του φορέα που θα αναλάβει τις ιδιωτικοποιήσεις, καθώς
και κατά τη στελέχωσή του. Άγνοια των κανόνων της εγχώριας και ξένης
αγοράς και έλλειψη διαφάνειας στη λειτουργία του φορέα θα οδηγήσουν σε
αμφισβήτηση των επιλογών σε πολιτικό και κοινωνικό επίπεδο, με
αποτέλεσμα μεγαλύτερες αντιδράσεις και καθυστερήσεις στο έργο του.
Από την άλλη μεριά, η διοίκηση του φορέα θα κληθεί να δώσει
εξειδικευμένες λύσεις σε μια σειρά από προβλήματα, με τα σημαντικότερα
να είναι τα εξής: α) περιπλεγμένο νομικό καθεστώς, β) ιδιοκτησιακά
ζητήματα, γ) αντιδράσεις των συνδικάτων, δ) κατηγορίες για σπατάλες και
κακοδιαχείριση. Από το σωστό σχεδιασμό του φορέα και των κανόνων που
τον διέπουν και τη γρήγορη επίλυση των παραπάνω προβλημάτων θα κριθεί
εν πολλοίς η επιτυχία του προγράμματος ιδιωτικοποιήσεων στη Χώρα μας.
Γενικές αρχές ιδιωτικοποιήσεων
Στη συνέχεια παρουσιάζονται συνοπτικά οι, κατά τη γνώμη μου,
σημαντικότερες αρχές ενός προγράμματος ιδιωτικοποιήσεων:
Πρώτον. Μερική ή ολική συμμετοχή ιδιωτών
Η αλλαγή ιδιοκτησίας από μόνη της δεν είναι πανάκεια, ειδικά όταν
αναφερόμαστε σε προβληματικές επιχειρήσεις. Είναι απαραίτητο να
συνοδεύεται και από μια διαδικασία αναδιάρθρωσης της οργάνωσης, της
στρατηγικής και των στόχων της επιχείρησης. Ακόμα και στις εταιρίες όπου
το πλειοψηφικό πακέτο των μετοχών παραμένει στο δημόσιο, υπάρχουν
δυνατότητες για αύξηση της ανταγωνιστικότητας με τη συμμετοχή ιδιωτών
στο μετοχικό σχήμα.
Δεύτερον. Επιλογή του κατάλληλου χρόνου
Ένας από τους σημαντικότερους παράγοντες για την επιτυχία μιας
ιδιωτικοποίησης είναι ο χρόνος της πραγματοποίησής της. Σε περιόδους
πολιτικής αστάθειας πολλοί επενδυτές διστάζουν να προχωρήσουν ακόμη
και σε ελπιδοφόρες επενδύσεις, ενώ, ακόμη και αν το κάνουν, το τίμημα που
είναι διατεθειμένοι να πληρώσουν είναι χαμηλό, ώστε να αντισταθμίζεται ο
επενδυτικός κίνδυνος.
Τρίτον. Ανεξαρτησία και έλεγχος του κρατικού φορέα ιδιωτικοποιήσεων
Η πολιτική ανεξαρτησία του φορέα είναι ζωτικής σημασίας. Το
λειτουργικό του πλαίσιο θα πρέπει να εγκριθεί από τη Βουλή, ώστε να
υπάρχει η απαραίτητη δημοκρατική νομιμοποίηση των ενεργειών του.
Ταυτόχρονα, ο φορέας οφείλει να ενημερώνει αναλυτικά την Κυβέρνηση και
τη Βουλή, τόσο για τα πεπραγμένα του, όσο και για τα μελλοντικά του
σχέδια. Η ενημέρωση αυτή είναι κομβική, καθώς για τη απρόσκοπτη εξέλιξη
των ιδιωτικοποιήσεων απαιτείται πλήθος νομοθετικών ρυθμίσεων και
κανονιστικών διατάξεων, τις οποίες οφείλει να προωθεί γοργά η Κυβέρνηση.
Τέλος, οι πράξεις του φορέα είναι απαραίτητο να ελέγχονται από
εγνωσμένης φήμης ορκωτούς λογιστές.
Τέταρτον. Διαφάνεια
Η διαφάνεια των επιλογών του φορέα θεωρείται ύψιστης σημασίας για
την ομαλή λειτουργία του. Χωρίς αυστηρούς όρους διαφάνειας, ο φορέας
που διαχειρίζεται τέτοια έργα υψηλού κινδύνου δύσκολα θα φτάσει σε υψηλά
επίπεδα απόδοσης και κάθε απόφαση θα αμφισβητείται δημόσια. Οι πολίτες
πρέπει να μπορούν να γνωρίζουν ανά πάσα στιγμή την πορεία κάθε
μεμονωμένης πράξης ιδιωτικοποίησης και να διατηρούν παράλληλα τη
συνολική εποπτεία του προγράμματος.
(Μέρος Β΄)
Στα ζητήματα των ιδιωτικοποιήσεων η Ελλάδα δε χρειάζεται να
ανακαλύψει εκ νέου τον τροχό. Στο δεύτερο μέρος αυτού του άρθρου
παρουσιάζονται τα παραδείγματα δυο χωρών που υλοποίησαν μεγάλα
προγράμματα ιδιωτικοποιήσεων, η Γερμανία και η Σλοβακία. Αν και καμιά
από αυτές τις περιπτώσεις δε μοιάζει στης Ελλάδας, εντούτοις από την
ανάλυση των διαδικασιών, μπορούν να βγουν χρήσιμα συμπεράσματα, ώστε
να αποφύγουμε κατά το δυνατόν λανθασμένες επιλογές.
Η περίπτωση της Γερμανίας
Ο οργανισμός που ανέλαβε την ιδιωτικοποίηση ενός ολόκληρου πρώην
κράτους (της Ανατολικής Γερμανίας) ιδρύθηκε το 1990 και ονομάστηκε
Treuhandanstalt, που μεταφράζεται περίπου ως «Ίδρυμα Εμπιστοσύνης». Το
Ίδρυμα αυτό διοικούνταν από πενταμελές διοικητικό συμβούλιο, οι πράξεις
του οποίου ελέγχονταν από το διαχειριστικό συμβούλιο. Ιδιαίτερο
ενδιαφέρον παρουσιάζει το γεγονός ότι στη διοίκηση του ιδρύματος δόθηκε
ειδική ασυλία προκειμένου να προχωρήσει γρήγορα το έργο των
ιδιωτικοποιήσεων.
Η λειτουργία του ιδρύματος τερματίστηκε το 1994 και το έργο της
ιδιωτικοποίησης ανέλαβαν μια σειρά εξειδικευμένων εταιριών, κάποιες εκ
των οποίων λειτουργούν μέχρι σήμερα. Το ίδρυμα ανέλαβε να
ιδιωτικοποιήσει 14.600 επιχειρήσεις με πάνω από 4 εκατ. εργαζομένους,
καθώς και 24 εκατ. στρέμματα γης. Έως το 1994 άλλαξαν χέρια περίπου
8000 επιχειρήσεις, ενώ πάνω από 2,5 εκατ. εργαζόμενοι έχασαν τη δουλειά
τους. Αυτό οδήγησε σε κοινωνικές αναταραχές και μαζικές εργατικές
διαδηλώσεις, ενώ δολοφονήθηκε ο πρώτος πρόεδρος του Ιδρύματος,
Ντέντλεφ Κάρστεν Ρόβεντερ. Τα κέρδη των ιδιωτικοποιήσεων ανήλθαν σε
60 δισ. μάρκα, ενώ οι ζημιές ήταν 300 δισ. μάρκα! Για το λόγο αυτό, τόσο η
πολιτική ηγεσία της Γερμανίας όσο και το διοικητικό συμβούλιο του
ιδρύματος κατηγορήθηκαν για σπατάλη και κακή χρήση κεφαλαίων.
Συνολικά, καταγράφηκαν 1800 περιπτώσεις απάτης και απιστίας σε
διάφορες περιπτώσεις οικονομικών σκανδάλων που συνδέονταν με τις
αγοροπωλησίες της κρατικής περιουσίας.
Παρόλα αυτά, οι Πέντε Σοφοί, μια ανεξάρτητη αρχή αξιολόγησης της
οικονομικής ανάπτυξης της Γερμανίας, αποφάνθηκαν το 1994 ότι το έργο
της Treuhandanstalt είχε αποφασιστικό ρόλο στη διαμόρφωση ενός νέου
επιχειρηματικού τοπίου στα νέα ομόσπονδα κρατίδια της Γερμανίας, δίχως
την ανάγκη συνεχούς οικονομικής βοήθειας και υποστήριξης.
Η περίπτωση της Σλοβακίας
Στη Σλοβακία τις ιδιωτικοποιήσεις ανέλαβε το Εθνικό Ταμείο
Ιδιοκτησίας (ΕΤΙ), που ιδρύθηκε το 1991 και διαλύθηκε στα τέλη του 2005.
Τα ανώτατα όργανα του ΕΤΙ ήταν το Προεδρείο (9 μέλη), το Εκτελεστικό
Συμβούλιο (11 μέλη) και το Εποπτικό Συμβούλιο (7 μέλη).
Η διαδικασία ιδιωτικοποιήσεων χωρίστηκε σε δυο τμήματα. Στο τμήμα
των ιδιωτικοποιήσεων μικρής κλίμακας πουλήθηκαν μέσω δημοπρασιών
μικρές επιχειρήσεις (βιοτεχνίες, ξενοδοχεία κ.λπ.). Πρόσβαση στη
διαδικασία είχαν σε πρώτη φάση εγχώριοι επιχειρηματίες. Μόνο αν δεν
υπήρχε εγχώριος επενδυτής γινόταν και δεύτερος γύρος, με τη συμμετοχή
ξένων επενδυτών. Το τμήμα των ιδιωτικοποιήσεων μεγάλης κλίμακας
αφορούσε την πώληση του μεγαλύτερου μέρους της κρατικής περιουσίας
και για την υλοποίησή του εφαρμόστηκε τόσο η μέθοδος της δημοπρασίας
όσο και η μέθοδος των κουπονιών, με την οποία οι πολίτες μπορούσαν να
συμμετέχουν στη μετοχοποίηση της κρατικής περιουσίας.
Αξίζει να σημειωθεί πως, για να αποκαταστήσει την εμπιστοσύνη των
διεθνών αγορών, η Κυβέρνηση κάλεσε τη Διεθνή Διαφάνεια, μια Μη
Κυβερνητική Οργάνωση, να εποπτεύσει την πώληση μιας άδειας κινητής
τηλεφωνίας. Η διαδικασία πήρε μεγάλη δημοσιότητα και βοήθησε στην
προώθηση μιας θετικής εικόνας της Σλοβακίας στο εξωτερικό. Τα
αποτελέσματα των ιδιωτικοποιήσεων είναι εντυπωσιακά. Ενώ το 1990 το
99% της οικονομίας της τότε Τσεχοσλοβακίας ήταν κρατική, 20 χρόνια
μετά, πάνω από το 90% της κρατικής περιουσίας της Σλοβακίας και το 95%
του ΑΕΠ της παράγεται από τον ιδιωτικό τομέα, με μόνες εξαιρέσεις
μερικές τράπεζες και κάποιους τομείς των μεταφορών και επικοινωνιών.
Αντίθετα από ό,τι θα περίμενε κανείς, δεν υπήρξαν μεγάλες
κοινωνικές αντιδράσεις από το μαζικό πρόγραμμα αποκρατικοποιήσεων. Και
σε αυτήν την περίπτωση, όμως, αποκαλύφθηκαν σημαντικά οικονομικά
σκάνδαλα σε σύνδεση με τη διαδικασία αποκρατικοποιήσεων. Αυτή η επί
εικοσαετίας σταθερή πολιτική φαίνεται να αποδίδει καρπούς γι΄ αυτή τη
μικρή χώρα των 5,4 εκατ. κατοίκων. Το 2010 η αύξηση του Ακαθάριστου
Εθνικού Προϊόντος ήταν 4% και ανάλογη αύξηση αναμένεται για το 2011.
Διαδικασία ιδιωτικοποίησης
Από την περαιτέρω ανάλυση των παραδειγμάτων μπορεί να
προσδιοριστεί η διαδικασία των ιδιωτικοποιήσεων από έναν κεντρικό φορέα
σε πέντε στάδια:
Στάδιο α. Επιλογή οργανισμών και εκτάσεων προς ιδιωτικοποίηση και
κατάρτιση μελετών κόστους-οφέλους.
Στάδιο β. Κατηγοριοποίηση και ιεράρχηση των προτάσεων και
προετοιμασία της διαδικασίας διαγωνισμού.
Στάδιο γ. Συλλογή προσφορών και προαξιολόγηση. Σύνταξη πίνακα
διαγωνιζομένων (short-list).
Στάδιο δ. Υποβολή ολοκληρωμένων φακέλων με μελέτες βιωσιμότητας της
προτεινόμενης επένδυσης.
Στάδιο ε. Αξιολόγηση προσφορών και υπογραφή συμβάσεων.
Ανακεφαλαίωση
Ανεξάρτητα από τον όγκο των ιδιωτικοποιήσεων και της διαδικασίας
που τελικά θα επιλεγεί, είναι απαραίτητο να γίνει κατανοητό ότι το κύριο
κέρδος των αποκρατικοποιήσεων δε βρίσκεται στο άμεσο αντίτιμο της
πράξης μεταβίβασης. Η προσφορά της ιδιωτικοποίησης προέρχεται από την
ανταγωνιστική λειτουργία των επιχειρήσεων και την μελλοντική
κερδοφορία τους που αποφέρει έσοδα στο κράτος με τη μορφή φόρων και
θέσεις δουλειάς.
Θα πρέπει να είμαστε ρεαλιστές. Η δυναμική για την άντληση
σημαντικών κεφαλαίων είναι υπαρκτή. Ελάχιστες, όμως, χώρες έχουν
καταφέρει να ιδιωτικοποιήσουν με τη μεγαλύτερη δυνατή αποδοτικότητα
έστω και μέρος της κρατικής τους περιουσίας. Ωστόσο, οι ιδιωτικοποιήσεις
είναι απαραίτητο να πραγματοποιηθούν ως τμήμα ενός ευρύτερου πλαισίου
επανεκκίνησης της ελληνικής οικονομίας, που θα περιλαμβάνει δραστική
περιστολή των κρατικών δαπανών μαζί με μέτρα για την ανάπτυξη του
ιδιωτικού τομέα.
ΠΗΓΕΣ
- Rudolf Autner, The national property fund and privatization in Slovakia-lessons learned, 2006
- Ivan Mikloš, Privatization in Slovakia during 1991-1995
- Christian Wolf and Michael G. Pollitt, The Welfare Implications of Oil
- Privatization: A Cost-Benefit Analysis of Norway’s Statoil, March 2009